Sur quel budget va fonctionner l’État français en 2027 ? La question est dans toutes les têtes dans cette dernière ligne droite avant l’élection présidentielle prévue l’an prochain. Le projet de loi de finances (PLF) a été présenté en Conseil des ministres le 30 septembre dernier et son examen a débuté le 13 octobre à l’Assemblée nationale. Or, l’histoire récente nous enseigne les difficultés avec lesquels les deux derniers budgets ont été adoptés. À quoi peut-on s’attendre pour ce dernier exercice sous la présidence d’Emmanuel Macron ? Alexandre Guigue, professeur de droit public à l’Université Savoie Mont Blanc et directeur du Centre de recherche en droit Antoine Favre, répond à nos questions.
Q1/ Compromis, négociations, coalition… Ce sont des mots que l’on entend régulièrement depuis la dissolution de l’été 2024. Le Premier ministre, Sébastien Lecornu, a d’ailleurs souligné, il y a quelques jours, vouloir prendre « le temps qu’il faut pour le compromis » pour ne pas « choisir le désordre ». Quelles sont les stratégies le gouvernement peut-il mettre en œuvre pour parvenir à faire adopter le budget ?
Il y a différentes manières de répondre à la question des stratégies. En tant que professeur de droit public, la mienne porte exclusivement sur les contraintes qui émanent du cadre juridique.
Aborder la procédure d’adoption de la loi de finances sans majorité et avec un soutien qui se situe à 160 députés environ est très compliqué. Négocier en vue de trouver un compromis est hasardeux. Nous pouvons émettre l’hypothèse que le gouvernement s’engage dans une telle voie non pas parce qu’il pense avoir de fortes chances de succès, mais plutôt parce qu’il estime ne pas vraiment avoir le choix, les autres options s’offrant à lui l’exposant à la censure.
Lors de l’automne budgétaire 2024, le gouvernement Barnier a d’abord échoué à faire adopter le PLFSS 2025 après recours à l’article 49 al. 3 et a été renversé. Au début de l’année 2025, le gouvernement Bayrou a eu besoin de recourir à nouveau à l’article 49 al. 3 pour forcer l’adoption tant du PLF 2025 que du PLFSS 2025, même si le premier résulte d’un accord en CMP. Après le renversement du gouvernement Bayrou à la suite de l’engagement de sa responsabilité sur une déclaration de politique générale, le gouvernement de Sébastien Lecornu, doublement averti par les précédents Barnier et Bayrou, a de manière non surprenante affiché une stratégie de compromis. Une fois n’est pas coutume, cela a fonctionné à l’Assemblée nationale s’agissant du PLFSS 2026. Le texte a été rejeté par le Sénat en nouvelle lecture, mais l’Assemblée nationale l’a accepté du bout des lèvres le 16 décembre 2025 (247 voix contre 232, 90 abstentions) après que le gouvernement lui a donné le dernier mot. Pour sa part, le PLF 2026 a été adopté après le recours à l’article 49 al. 3 et la procédure du dernier mot, la CMP n’ayant pas été conclusive.
L’absence de majorité et le risque permanent de censure pèsent sur les discussions budgétaires au point que l’on peut se demander si la négociation et la recherche de compromis ne visent pas tant un accord sur les textes qu’un accord de non-censure, ce qui n’est pas la même chose. Pour les finances publiques, cela signifie que les discussions ne portent pas sur la qualité du budget ou sa propension à aider le pays à améliorer sa trajectoire budgétaire. L’objectif est d’éviter la crise politique.
Q2/ On connaît les méthodes à la disposition du Gouvernement pour permettre de financer la « continuité » de l’État. Or, le recours à l’article 49-3 ou à une loi spéciale, fortement mobilisée lors des deux précédents exercices, n’est pas populaire. Il existe également le système d’un passage par la voie des ordonnances – méthode qui n’a encore jamais été utilisée. Quels seraient les risques s’il ne parvenait pas à le faire adopter avant l’échéance prévue ?
Les risques pour la continuité de l’État sont très faibles tant l’idée d’un blocage complet, qu’on appelle shutdown aux États-Unis, semble impensable aux acteurs politiques français. La Constitution et la LOLF prévoient plusieurs mécanismes qui sont censés permettre de l’éviter.
L’option de l’ordonnance budgétaire, prévue à l’article 47 alinéa 3 de la Constitution, est possible lorsque le Parlement ne s’est pas « prononcé » dans un délai de 70 jours. Un usage bien installé veut que le gouvernement et l’Assemblée nationale s’entendent sur le calendrier. En 2026, celui-ci fixe la limite de ce délai au 17 décembre, en le faisant courir à partir du 9 octobre. Comme le Premier ministre a déposé le PLF le 1eroctobre, cela lui laisse encore un peu plus de temps pour tenter de faire adopter le texte. Mais les débats dépassent souvent le délai constitutionnel, ce qui ouvre en principe la possibilité de l’ordonnance. À chaque fois qu’il s’est retrouvé dans cette situation, le gouvernement a laissé plus de temps aux parlementaires pour achever les débats, sans recourir à l’ordonnance donc. Celle-ci est généralement comprise comme une sanction plutôt brutale, qui déposséderait les parlementaires de leurs pouvoirs, et mettrait de côté le principe du consentement à l’impôt. Depuis 2024, les Premiers ministres et ministres des Finances ont affiché leur souhait de ne pas recourir à l’ordonnance et de privilégier le compromis. Au regard de la composition actuelle de l’Assemblée, y recourir aurait de fortes chances de conduire au renversement du gouvernement. Signalons, toutefois, que le gouvernement avait préparé une ordonnance en 2025-2026.
L’autre option est celle que les gouvernements ont privilégiée depuis 2024 : rechercher un compromis sur le PLF et, en cas d’échec, faire voter une loi spéciale dans l’espoir de trouver un compromis plus tard. Cela a fonctionné à deux reprises, même si le Premier ministre a dû recourir à l’article 49 alinéa 3 pour forcer l’adoption du PLF. En 2024 et en 2025, une loi spéciale a été votée alors qu’une condition (absence de dépôt du PLF en temps utile) n’était pas remplie et, en 2025, le projet de loi spéciale a été déposé après la date butoir du 19 décembre. Mais un certain consensus semble s’être dégagé pour considérer que la décision du Conseil constitutionnel de 1979 justifiait ces entorses (Cons. const. 30 décembre 1979, n°79-111 DC). En effet, le Conseil constitutionnel avait employé une formule un peu curieuse : « il appartient, de toute évidence, au Parlement et au Gouvernement, dans la sphère de leurs compétences respectives, de prendre toutes les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ». Cette formule peut donner à croire qu’en cas de refus du Parlement de voter une loi spéciale, la continuité de la vie nationale pourrait justifier que l’Exécutif ordonne la perception des impôts existants et « ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ». C’est l’avis du secrétariat général du gouvernement dans une note d’août 2024 qui mentionne explicitement le risque du shutdown, même s’il est difficile d’identifier précisément le fondement que pourrait prendre un tel acte (art. 5 C qui indique que le Président « assure la continuité de l’État » ?, art. 16 C ?, la décision du Conseil constitutionnel de 1979 ?).
Q3/ Avec une dette en augmentation constante, des emprunts sur les marchés et une inflation en croissance, l’idée d’une année blanche resurgit. Dans le même temps, il faut concilier les équilibres budgétaires, la réponse aux crises sociales et écologiques attendue par les citoyens, sans pour autant accroître la dette. Face à cette équation insoluble, différents ballons d’essai ont d’ailleurs été lancés par l’administration pour juger de la popularité de ces mesures (contribution des retraités aisés, par exemple). Comment présenter le budget peut-il agir sur l’élection à venir et à quoi pouvons-nous nous attendre des postures politiques des partis ?
La question appelle des explications techniques qui dépassent le cadre de cette interview. Notre réponse se concentre sur la notion d’année blanche et sur le paradoxe qui résulterait de l’adoption d’une ordonnance budgétaire ou d’une loi spéciale.
Le gouvernement a envisagé des mesures dans le PLF et le PLFSS qu’il a déposés à l’Assemblée nationale. Pour l’impôt sur le revenu, il a prévu un relèvement des tranches de 2,1 % pour tenir compte de l’inflation. S’agissant des pensions de base, l’article 35 du PLFSS déroge à l’art. L 161-23-1 du Code de la Sécurité sociale en limitant la revalorisation pleine aux pensions totales jusqu’à 1260 € et en prévoyant une fixation du coefficient par décret entre 1 et le niveau de l’inflation. Le gouvernement prévoit également de ne pas revaloriser les APL et la prime d’activité, même si un décret peut décider en cours d’année de cette revalorisation. Si le Parlement ne parvenait pas à « se prononcer » sur le PLF dans le délai de 70 jours et sur le PLFSS dans le délai de 50 jours, le gouvernement pourrait mettre en vigueur leurs dispositions par ordonnance, indexation et gels éventuels compris.
En revanche, si le gouvernement devait, comme en 2024 et en 2025, faire adopter une loi spéciale, alors l’indexation de l’impôt sur le revenu n’aurait pas lieu. En effet, la notion de « perception des impôts existants » prévue par l’art. 45 de la LOLF l’exclut, comme l’a confirmé le Conseil d’État dans son avis du 9 décembre 2024. À l’inverse, la revalorisation des APL et de la prime d’activité interviendrait respectivement au 1eroctobre et au 1er avril. Comme la Constitution n’a pas prévu de loi spéciale en matière de sécurité sociale, l’absence de LFSS permettrait à l’art. L 161-23-1 du Code de la sécurité sociale de s’appliquer normalement, avec une revalorisation des pensions au 1er janvier 2027.
Comme nous l’indiquions, les parlementaires pourraient être tentés de retarder l’adoption du PLF et du PLFSS dans l’attente de l’échéance présidentielle. Dans un tel cas, la rétroactivité de certaines dispositions pourrait poser un problème, qu’elle soit favorable (indexation des barèmes de l’IR) ou défavorable (gel partiel des pensions si maintien à 1, ou revalorisation réduite). La prolongation du système des services votés aboutirait à une forme d’année blanche, que personne n’aurait votée. Une nuance doit être apportée s’agissant de la prime d’activité et surtout des APL puisque la date de la revalorisation est décalée. L’adoption d’une LF avant le 1er avril pourrait bloquer la revalorisation de la prime d’activité. Après cette date, mais avant le 1er octobre, c’est seulement celle des APL qui pourrait être gelée.
Le paradoxe que nous évoquions est donc le suivant : les projets du gouvernement épargnent les contribuables, mais pas les retraités et les bénéficiaires de la prime d’activité et des APL, tandis que la prolongation du système des services votés, en l’absence de LFSS, fait l’inverse. Si la question plane probablement sur les débats, le 16 octobre 2026, les députés ont déjà voté en commission des affaires sociales la suppression de la mesure sur les pensions. Il est donc difficile de mesurer les effets du paradoxe initial à mesure que se déroule la procédure parlementaire. Quant à la décision de passer par l’ordonnance, elle relève du gouvernement. Il pourrait être tenté de le faire pour préserver les mesures qu’il a prévues. S’il ne le fait pas, le vote d’une loi spéciale pourrait donner à certains députés l’argument tout trouvé de la défense des retraités et des bénéficiaires d’aides, mais il faudrait alors assumer que cela se fait au détriment des contribuables dont l’impôt sur le revenu se trouverait mécaniquement augmenté. Toute instrumentalisation politique du paradoxe est donc rendue délicate par la complexité de la situation.
